על מערכת החינוך בישראל מופקדות שתי זרועות שלטון – משרד החינוך, הממונה כזרוע הממשלתית המרכזית, ואגף החינוך, הממונה כזרוע המקומית. היעדר היכולת של השלטון המרכזי לטפל במכלול התחומים, אל מול רצונם של ראשי הרשויות המקומיות להיות שותפים במתן שירותים ציבוריים, הובילו לתהליך הדרגתי של מעבר סמכויות מן השלטון המרכזי אל השלטון המקומי.
העובדה שהחוק אינו דן בצורה ברורה ומפורטת בסמכויות של כל אחת מן הזרועות מעצימה את הבלבול במערך הדינמי של יחסי הכוחות בין השלטון המרכזי לשלטון המקומי. תהליך זה מתרחש בכל התחומים שבהם עוסקת הרשות המקומית והוא נוסף על תמורות בהסדרה של חלוקת האחריות בתחום החינוך. מזה שני עשורים חל שינוי במעמדו של מנהל מחלקת החינוך, לאחר שעל פי הגדרת תפקידו בחוק נקבע כי השכלה אקדמית וניסיון חינוכי מהווים תנאי סף הכרחיים לביצועו [חוק הרשויות המקומיות (מנהל מחלקת חינוך), תשס"א, 2001].
שני מחקרים שנערכו בשנים האחרונות בתוכנית לתואר שני בניהול וארגון מערכות חינוך במכללת אורנים עסקו בשותפות המורכבת שבין משרד החינוך לבין הרשות המקומית:
המחקר הראשון בחן את הנושא בתחום הגיל הרך. נבחנה בו השאלה של חלוקת הסמכויות בין שתי זרועות השלטון, כפי שהיא באה לידי ביטוי הלכה למעשה בתפיסתן של מנהלות מחלקת גני ילדים ברשויות המקומיות ומפקחות משרד החינוך. המחקר השני בחן את הנושא ברשות מקומית הנמצאת בשינוי בהיבט של תחום החינוך בה. לאור הרחבת הסמכויות ברמה המקומית ביקש המחקר לבחון כיצד תופסים בעלי התפקידים השונים במערכת החינוך העירונית את חלוקת האחריות בין הרשות המקומית לבין משרד החינוך, על רקע השינויים שננקטו בעיר בתחום זה.
מתוך שני המחקרים עולות מספר תמות דומות:
- תפיסת האחריות – לתפיסתם של רוב המרואיינים ניתן לזהות חלוקת אחריות וחלוקת תפקידים ברורה, כאשר תחומי האחזקה, התפעול והעשייה נמצאים בידי הרשות ואילו הפדגוגיה והתיאוריה מזוהות עם משרד החינוך. חלוקה זו נובעת לדעת המרואיינים מכך שאת משרד החינוך מאפיינת גישה תיאורטית לעומת הגישה המעשית המאפיינת את הרשות המקומית
- טשטוש גבולות הפעולה – ניתן לזהות זליגה ועמימות של האחריות בין הדרגים באשר לתחומי הסמכות והעשייה. לא תמיד ישנה הלימה בין החלוקה הפורמלית לבין מה שנעשה הלכה למעשה בשטח, כלומר יש פער בין הגדרות התפקיד לבין תפיסת התפקיד בקרב בעלי התפקידים. המעורבות של הרשויות המקומיות הולכת ומתעצמת בעוד שמשרד החינוך הולך ומאבד מסמכויותיו הבלעדיות לטובת הרשויות. המציאות המשתקפת מורה על מעבר משליטה בלעדית של השלטון המרכזי לאחריות משותפת בתחום החינוך
- בין שיתוף פעולה לתחרותיות – נוכח טשטוש הפעולה ועמימותה ניתן לזהות מארג יחסים הנע בין שני ערוצים, כאשר האחד מתאפיין בהכרח שבפיתוח מנגנוני שיתוף פעולה ואילו השני מתאפיין בתחרותיות, בחוסר אחידות בשפה מקצועית ובמאבקי כוח. ניכר כי קיימת הדדיות בין שתי זרועות השלטון הנובעת מתלות, מהשלמה ומבקרה, אך במקביל מתקיים מתח תמידי סביב תחרות על משאבים. העובדה שאין מנגנון סדור של שיתוף פעולה תורמת את חלקה ומהווה זרז לדפוסי מאבק סביב יוקרה, סמכות ועוצמה. ההסכמה היא כי יש צורך בשיתוף פעולה ממשי ולא רק במראית-עין שלו.
- תלות פוליטית של מקבלי ההחלטות ברשות מקומית בתושבים – תלות זו אינה קיימת בקרב מקבלי ההחלטות במשרד החינוך, שהינו גוף רגולטיבי אשר מונע משיקולים ענייניים בלבד. הקשר הפוליטי שבין אזרחים לבין נבחרי ציבור בשלטון המקומי עשוי להיות בעל השפעה ממשית על מעורבות הרשות המקומית בתחום החינוך, אשר מוצג כנושא בעל השפעה פוליטית רבה ומהווה חלון ראווה של העיר. בשל כך קיים גם אינטרס רב מצד בעלי העניין ברשות באיכות מערכת החינוך בעיר ובמיקומה
הממצאים העיקריים שעלו מן המחקרים הם:
- המבנה הריכוזי של השלטון המרכזי מתערער בשל נורמות חדשות ונוכחות איתנה של הרשויות המקומיות
- המעורבות הפדגוגית של הרשויות המקומיות מתעצמת וכתוצאה מכך הן מהוות גורם בעל משקל הולך וגדל בעיצוב המדיניות החינוכית המקומית
- עוצמתן של הרשויות מתעצמת לנוכח התפיסה של זמינות ונגישות בלתי אמצעית כלפי התושב וככאלה הרלוונטיות שלהן עולה ומתחזקת אל מול השלטון המרכזי
- הדרג המקצועי המקומי נמצא בצומת של שינוי בתהליך הדרגתי של התמקצעות, הכוללת גם תפיסת אחריות מקומית גבוהה ומעורבת
עוד מלמדים הממצאים כי להגדלת האחריות של הרשויות ישנם יתרונות רבים, בעיקר בזכות הקרבה וההיכרות עם האוכלוסייה שאותה משרתת מערכת החינוך. יחד עם זאת זהו גורם אשר יוצר שוני בין רשות לרשות. בנוסף, משרד החינוך הוא גוף המוביל מדיניות כוללת שעל פיה פועלת הרשות המקומית אך לעיתים ניכר כי שני הגופים הללו מדברים בשתי שפות שאינן בהכרח זהות, דבר היוצר בלבול ועומס. ישנם ניסיונות שונים לנהל את הקשר בין משרד החינוך לבין הרשות המקומית אך לרוב זהו בעיקר אתוס של שיתוף פעולה ולא בהכרח מהלך ממשי ומעוגן.
עיקר ההמלצות מן המחקרים:
- החלוקה המסורתית בין מינהל לבין פדגוגיה אינה תואמת את המציאות המשתנה ונראה כי אנו מצויים בליבו של שינוי.
- יש צורך לעצב מדיניות סדורה וברורה הכוללת התאמה ועדכון המסד החוקי-נוהלי על פי תמונת המציאות.
- נדרשים מהלכים לבנייה של מנגנוני שיתוף פעולה שיחוללו מערכות יחסים שיושתתו על אמון והכרה הדדיים.
- נדרש חיזוק של מבנים קיימים לשיתוף פעולה בין הרשות המקומית לבין משרד החינוך באמצעות מתווה תכנון שנתי שיוכל להבטיח את אפקטיביות שיתוף הפעולה ואת התוצאה החינוכית המבוקשת.
- חשוב למצוא דרכים שיבטיחו שימוש בידע הקיים וניצולו בשתי זרועות השלטון למען קידום וחיזוק מערכת החינוך המקומית.
- יש לוודא שמתקיים מנגנון פיקוח של השלטון המרכזי, כ'מבוגר אחראי' המפקח על יישום מדיניות עירונית וקבלת החלטות, זאת בשל הסכנה הקיימת בהשפעה של האינטרס הפוליטי המקומי על המקצועיות החינוכית.
מקורות:
שלזינגר, פ' (2014). גן הילדים בין 'אמא' ל'אבא': חלוקת הסמכויות בין משרד החינוך לרשות המקומית בעיני מפקחות משרד החינוך ובעיני מנהלות מחלקת גני ילדים ברשויות המקומיות. עבודת גמר לשם קבלת תואר M.Ed. מכללת אורנים. מנחים: ד"ר איציק גונן וד"ר ניבי גל-אריאלי
אמר, ק' (2022). 'ריקוד עדין' – הרחבת הסמכויות בחינוך ברשות מקומית הנמצאת בשינוי – המקרה של העיר נשר. עבודת גמר לשם קבלת תואר M.Ed. מכללת אורנים. מנחה: ד"ר ניבי גל-אריאלי
